Punktationen

Hermann Niebuhr

60 Jahre Lippe in NRW – 60 Jahre Punktaktionen

Wenn man in Detmold eine Ausstellung zur Gründungsgeschichte des Landes Nordrhein-Westfalen eröffnet, kommt man um die Erwähnung der Punktationen nicht herum; was also liegt näher, als bei dieser Gelegenheit deren 60jährige Wirkungsgeschichte zumindest in einigen Aspekten in den Blick zu nehmen.

Die Punktationen werden seit ihrer Entstehung mit unfehlbarer Sicherheit in jeder Diskussion um lippische Besitzstände als prominentes Argument ins Feld geführt und sind daher alles andere, als nur ein paar Blätter 60 Jahre altes Papier – ganz im Gegenteil: bis heute – und gerade in den letzten Tagen wieder – beweisen sie eine politische Bedeutung und eine polarisierende Wirkung, die beachtlich ist; und dies steht in merkwürdigem Gegensatz zu der Tatsache, dass ihnen das aus formalen Gründen eigentlich gar nicht zusteht. Diesem Gegensatz möchte ich nachgehen; vielleicht lässt er sich auflösen.

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Lippe war nach dem Ende des II. Weltkriegs ein selbständiges Land innerhalb der britischen Besatzungszone. Im Zuge des Neuaufbaus der zivilen Verwaltung wurden die Länder dieser Zone neu gegliedert. Die Militärregierung hatte vorgegeben, dass drei Flächenstaaten und zwei Stadtstaaten entstehen sollten, und es war allen Beteiligten von vornherein klar, dass damit die selbständige Existenz Lippes zuendegehen musste.

Durch besondere Umstände, die hier aber nicht im Einzelnen erläutert zu werden brauchen, fand sich das Land Lippe im Sommer 1946 unerwartet in der Lage, selber darüber entscheiden zu können, ob man nach Niedersachsen oder Nordrhein-Westfalen kommen wollte. Diese Möglichkeit hatte kein anderer Teil der britischen Zone gehabt, und der lippische Regierungschef, Landespräsident Heinrich Drake, wusste sie zu nutzen. Verhandlungen wurden mit beiden Seiten geführt, aber es stellte sich bald heraus, dass Nordrhein-Westfalen die besseren Bedingungen bieten konnte. Entscheidend war schließlich, dass Nordrhein-Westfalen zusichern konnte, den Lippern das Landesvermögen in eigener Regie zu belassen. Niedersachsen konnte eine solche Zusage nicht machen, weil zuvor die ebenfalls bis dahin selbständigen Länder Oldenburg, Braunschweig und Schaumburg-Lippe mit der ehemaligen preußischen Provinz Hannover zu schlechteren Bedingungen zum neuen Land Niedersachsen vereinigt worden waren.

Seit Anfang September 1946 verhandelte Drake mit dem wenige Wochen zuvor eingesetzten nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Amelunxen die Einzelheiten. In einer ganzen Reihe von Gesprächen wurden - von der Militärregierung aufmerksam beobachtet - Bedingungen für eine Eingliederung in das westliche Nachbarland ausgehandelt.

Bei der politischen Bedeutung, die diese später als "Punktationen" bezeichneten Richtlinien bis heute haben, wirkt deren ganz umstandslose Entstehung überraschend: Drake hat sie im November 1946 nach Besprechungen mit Vertretern der lippischen Verwaltung und Wirtschaft offenbar nur zusammen mit Amelunxen verfasst und - teilweise sogar unterwegs - niedergeschrieben. Spuren einer Diskussion über einzelne Formulierungen, also etwa Entwurfsfassungen mit Änderungsvorschlägen oder Korrekturen, finden sich in der archivischen Überlieferung - einschließlich des Nachlasses Drake - nicht. Auch im lippischen Landtag sind sie nicht einzeln beraten oder beschlossen worden. Die einzige Spur einer Beteiligung des lippischen Landtags findet sich in einer Bemerkung Drakes zehn Jahre später: "Landtag und Landesregierung [sind] in der vertraulichen Sitzung - die Militärregierung hatte strengste Weisung gegeben, daß alles vertraulich zu behandeln sei - am 3.Dezember 1946 zugegen gewesen. [...] Ein Protokoll über jene [...] vertrauliche Sitzung [...] hat sich unter den Akten nicht gefunden."^[1]

Drakes Erinnerungen zufolge hat das Landtagsmitglied Hermann Wendt in dieser Sitzung Zweifel daran geäußert, ob sich alle künftigen nordrhein-westfälischen Landesregierungen an diese Abmachungen halten würden. Dies allein – so Drake später im Rückblick – sei der Anlass gewesen, "[…] dass ich im Kurierdienst das Gesamtkabinett in Düsseldorf zu einer Sondersitzung nötigte, in der dann die einmütige Zustimmung des Gesamtkabinetts erwuchs und den 'Punktationen' Dauer und Bedeutung eingeimpft wurde."[2] Das heißt: Nur diesem Einwand von Hermann Wendt ist es demnach zu verdanken, dass sich das Düsseldorfer Kabinett zu diesem Zeitpunkt überhaupt mit den Punktationen befasste und sie nicht ausschließlich als private Abmachung zwischen Amelunxen und Drake in die Geschichte eingegangen sind. Das Protokoll der Kabinettssitzung vom 5. Dezember 1946, in der es hauptsächlich um eine Umbildung der Landesregierung ging, vermerkt dazu, dass zum Abschluss: " […] vom Ministerpräsidenten die Richtlinien vorgetragen [wurden], nach denen im Falle der Aufnahme des Landes Lippe […] verfahren werden soll. Das Kabinett stimmt diesen Richtlinien zu."[3]

Mehr ist an förmlicher Bestätigung nicht passiert. Ein Staatsvertrag hätte der Zustimmung beider Landtage und zu dieser Zeit auch der Genehmigung durch die Militärregierung bedurft; auch deren Verordnung Nr. 77, die den Anschluss Lippes an Nordrhein-Westfalen vollzieht, erwähnt die Richtlinien nicht.

Wenn diese Richtlinien dennoch fortwährende Wirkung entwickeln konnten, dann hat das mit einem ersten heftigen Konflikt um deren Auslegung zu tun.

Bekanntlich ist es wegen der schulpolitischen Bestimmungen in der Landesverfassung von 1950 zu langwierigen Auseinandersetzungen zwischen Detmold und Düsseldorf gekommen, die ihre Ursache in unterschiedlicher Interpretation der Punktationen hatten und die erst fünf Jahre später vor dem Bundesverfassungsgericht endgültig beigelegt werden konnten. Die einzelnen Stationen dieses Streites hier nachzuzeichnen will ich Ihnen ersparen; es würde den Rahmen sprengen, und man kann es an verschiedenen Stellen nachlesen. In unserem Zusammenhang ist aber wichtig, dass dieser Streit letztlich dazu führte, das Maß der formalen Verbindlichkeit der Punktationen zu klären.

Gegen Ende der 60er Jahre hat sich Drake dazu geäußert, wie es zur Bezeichnung dieser Richtlinien als „Punktationen“ kam: „'Punktationen' sind diese Vereinbarungen von mir benannt, weil ich früher beim Studium der preußisch-deutschen Geschichte von Heinrich von Treitschke hin und wieder auf diese Bezeichnung gestoßen war, wo es sich um Abmachungen vorläufiger Art sozusagen mit Treuegelöbnis gehandelt hatte. So war es im Kleinen auch hier.“[4]

Der Begriff „Punktationen“ taucht in Text und Überschrift der Vereinbarung zunächst nicht auf; überall trägt sie die Bezeichnung „Richtlinien“. Es ist also wahrscheinlich, dass Drake diese Bezeichnung erst nachträglich eingeführt hat - mit der zitierten Bedeutung als vorläufige Abmachung „mit Treuegelöbnis“; das wäre als Versuch einer Rechtfertigung für die nachträglich als unzureichend erkannte Form zu interpretieren. Diese Vermutung wird dadurch gestützt, dass Drake während des Schulstreits und noch vor dem abschließenden Urteil des Bundesverfassungsgerichts nachzubessern versucht hat, indem er im Oktober 1951 den Abschluss eines förmlichen Vertrags vorschlug.[5]

Einen anders gelagerten Versuch mit gleicher Absicht unternahm der Staatsrechtler Friedrich Giese, der zur Vorbereitung des Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht in einem Gutachten zur verfassungsrechtlichen Situation Lippes die Meinung vertrat, dass die Punktationen als Vertrag zwischen dem „Staatsfragment Lippe“ und dem „werdenden Staat NRW“ zu werten seien.[6]

Das Bundesverfassungsgericht hat sich dieser Meinung nicht angeschlossen. Es urteilte im Juli 1955, dass die Punktationen allein schon deshalb den Charakter eines Staatsvertrages nicht haben könnten, weil sie keinem Parlament zur Zustimmung vorgelegt worden seien. Jedoch wertete es sie als politische Richtlinien und mehrfach feierlich bekräftigtes Versprechen der Landesregierung, auf dessen Einlösung Lippe einen moralisch begründeten Anspruch habe. „Über die Einhaltung solcher politischer Richtlinien kann jedoch das Bundesverfassungsgericht nicht judizieren.“[7] Dieses oft zitierte Urteil wurde zur dauerhaften Grundlage für den politischen Umgang mit den Punktationen bis heute.

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Das Urteil bildet insofern zwar eine wichtige Zäsur, die Konflikte hörten deshalb aber nicht auf. Landtagsprotokolle und Tagespresse bieten dafür über die Jahre hinweg zahlreiche Beispiele:

Max Staercke, Zeitungsverleger in Detmold und unermüdlicher Gegenspieler Drakes in der Anschlussfrage, versuchte im Januar 1956 ein Volksbegehren zu organisieren, um die endgültige Eingliederung Lippes nach Nordrhein-Westfalen noch zu verhindern oder rückgängig zu machen; er beabsichtigte eine Neuorientierung Lippes und wollte bis zur – wie er sich ausdrückte – „endgültigen Neugestaltung des Reiches“ die erforderliche Aktionsfreiheit wiedergewinnen.

Zur gleichen Zeit entwickelte die Landesregierung Pläne für eine Verwaltungsreform und zur Verminderung der Zahl der Bezirksregierungen. Beides zusammen sorgte für Aufregung in Lippe, was sich wiederum in der folgenden Düsseldorfer Landtagsdebatte niederschlug: Oppositionsführer Steinhoff erwähnte dort die Stimmung in den betroffenen Regionen um Aachen und (ich zitiere aus dem Protokoll) „im ostwestfälischen Raum, einschließlich von Lippe-Detmold, [dort] setzt sich langsam eine Volksbewegung in Bewegung, mit der Absicht, dass das Gebiet irgendeinem anderen Land – ich weiß nicht welchem – angeschlossen oder selbständig wird. (Lebhafte Zurufe) Der alte Drake lebt ja noch; das Problem wäre also von da aus gesehen sehr einfach. (Lebhafter Beifall und große Heiterkeit)“.[8] Man wird irgendwie den Eindruck nicht los, dass das Hohe Haus die lippischen Sorgen und Befindlichkeiten nicht immer mit dem angemessenen Ernst behandelt hat.

Die „Lippische Landeszeitung“ äußerte daraufhin generelle Zweifel an den Absichten der Düsseldorfer Landesregierung nach dem BVG-Urteil und titelte: „Nordrhein-Westfalen hat die staatsrechtlich wirksamen und vor der Einverleibung gegebenen Zusagen nicht erfüllt – Entwicklung auf dem Gebiet der ‚Punktationen’ bietet Anlaß zu berechtigter Besorgnis“.[9]

Im weiteren Verlauf der mehrtägigen Landtagsdebatte kamen dort aber auch andere Stimmen zu Wort. Der Zentrumsabgeordnete Brockmann wertete die Punktationen als „bestimmtes Vertragsverhältnis“ zu Lippe und konnte sich „nicht gut denken, dass z.B. der Regierungsbezirk Detmold zu einem Opfer solch einer Verwaltungsreform werden könnte.“[10]

Das von Staercke beabsichtigte Volksbegehren fand in Lippe keine Mehrheit – was die Landeszeitung sogleich in einen Vertrauensvorschuss für die Landesregierung ummünzte und dafür als Gegenleistung eine Bestätigung des Regierungssitzes für Detmold verlangte.[11] Die Regierung Arnold zögerte mit einer entsprechenden Erklärung und hat sich dazu bis zu ihrer Ablösung durch die Regierung Steinhoff wenige Wochen später auch nicht mehr geäußert. Der neue Regierungschef nutzte seine erste Regierungserklärung u.a. dazu, die gewünschte Zusage zu machen.[12]

Die Beispiele aus den 50er Jahren beweisen, dass entscheidende Elemente der Punktationen auch unmittelbar nach dem BVG-Urteil nicht als gesichert gelten konnten. Und dieses Problem kam immer wieder auf die Tagesordnung. Es würde zu weit führen, alle Ansätze zur Neustrukturierung der staatlichen Mittelinstanz und deren Folgen für den Bestand der Detmolder Bezirksregierung darzulegen; die entsprechenden Versuche der vorigen Landesregierung sind ebenso bekannt wie die aktuellen.

Es muss auch nicht gleich die Bezirksregierung als Ganzes sein, die in Gefahr ist: Die Schließung der Detmolder Niederlassung des Bau- und Liegenschaftsbetriebes gehört zweifellos auch in diesen Zusammenhang und wird in der öffentlichen Meinung entsprechend kommentiert – selbstverständlich mit deutlichem Hinweis auf die Punktationen. Ein aktueller Pressekommentar zieht Verbindungslinien von dieser Entscheidung zum Fernbleiben des Ministerpräsidenten von der Drake-Gedenkfeier im Januar und zur Ablehnung der Detmolder Bewerbung um die Ausrichtung des NRW-Tages 2009 und zieht daraus den Schluss, dass „Lippe in Düsseldorf gegenwärtig schlechte Karten hat.“[13]

Nicht nur der Regierungssitz Detmold, sondern auch das Gebiet Lippes bzw. der lippischen Kreise genießt einen Bestandsschutz, der auf die Punktationen und die die Punktationen interpretierende und präzisierende Erklärung des Ministerpräsidenten von 1952 zurückgeht. Dieser Aspekt wurde aktuell im Zusammenhang mit der Kommunalreform Anfang der 70er Jahre. Nur per Gesetz und mit Zustimmung der betroffenen Kreistage dürfen die Kreisgrenzen verändert werden. Daher sind die Gemeinden Schlangen und Lipperreihe entgegen der damaligen Planungslogik bei Lippe verblieben. Gegen die Angliederung Lügdes gab es jedoch keine Einwände aus dem zuständigen Kreistag.[14]

Die substantiell wichtigste Bestimmung der Punktationen betrifft die Verwaltung des lippischen Landesvermögens in eigener Regie durch den Landesverband Lippe. Seit Januar diesen Jahres gibt es eine Diskussion über dessen Fortbestand, angestoßen durch die private Meinungsäußerung eines hochrangigen Vertreters der Landesregierung, der die Umwandlung des Landesverbandes in eine Stiftung zur Diskussion stellte. Dieser Vorschlag ist hier bekanntlich auf einhellige Ablehnung gestoßen. Es gehört aber keine prophetische Gabe dazu, vorherzusagen, dass die Punktationen wiederum und in besonderer Weise bemüht werden, falls diese Absicht mit Nachdruck weiter verfolgt werden sollte.

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Formelle Verträge enthalten üblicherweise Regelungen über Laufzeit, Kündigungsfristen, Auflösung etc., das heißt, dass die Bindewirkung des Vertrages eindeutig definiert wird.

Wenn es einen förmlichen Staatsvertrag zwischen Düsseldorf und Detmold mit solchen Bestimmungen gegeben hätte, wäre er im Zuge eines der verschiedenen Anläufe zu einer Verwaltungsreform vermutlich längst gekündigt worden.

Ein „defekter“ Vertrag, wie man die Punktationen bezeichnen könnte, erweist sich dagegen politisch als wirksamer: Er hat zwar keine formelle Bindewirkung für die Landesregierung, die daher immer wieder versucht sein kann, sich über die Vereinbarungen hinwegzusetzen. Die Punktationen können aber auch wegen dieses Defekts nicht formell gekündigt werden und bleiben daher - mitsamt der moralischen Bekräftigung durch das BVG-Urteil – als politisch wirksames Argument erhalten.

Dieses Argument kann seinen Nutzen jedoch nicht entfalten, wenn nicht jemand vorhanden ist, der sich verpflichtet und berechtigt fühlt, es gegenüber der Landesregierung einzusetzen.

Identitäten – vor allem auch regionale Identitäten – sind Gegenstand eines aktuellen Forschungsansatzes in der Geschichtswissenschaft. Als Voraussetzung für das Entstehen starker regionaler Identität gilt dabei, dass man sich „als Glied einer eng umgrenzten Gemeinschaft [empfindet], die durch Familie, Arbeit, Religion, Sprache, Tradition, Brauchtum und gemeinsame Erfahrungen bestimmt und geprägt [ist].“ Hinzu kommt gegebenenfalls eine starke Bindung an das ehemals regierende Fürstenhaus.[15] Dass all dies für viele Bewohner des heutigen Kreises Lippe zutrifft, ist bekannt.

In der Außenwahrnehmung überwölbt diese Identität politische und sogar konfessionelle Gegensätze: In einer Landtagsdebatte zur Verwaltungsreform rühmt der Abgeordnete Wilczok 1975 das in anderen Landesteilen seiner Meinung nach fehlende Zusammengehörigkeitsgefühl der Lipper untereinander und – es geht um den Regierungsbezirk Detmold – mit den übrigen Bewohnern dieses Bezirks: „Da lob ich mir die Lipper und die Ostwestfalen. Sie stehen da einträchtig zusammen: Christdemokraten, Sozialdemokraten und Freidemokraten, Kalvinisten und Katholiken. Wenn einer es wagt, die ehernen Grenzen von Lippe anzutasten, dann steht man zusammen – leider nicht im Ruhrgebiet, das ist ja das bedauerliche -, und dann beeilen sich alle, vom Ministerpräsidenten bis zu Herrn Köppler [dem damaligen Oppositionsführer], zu sagen: Hände weg von Lippe!“[16]

Identität definiert sich darüber hinaus in der Abgrenzung – auch, wenn man sie nicht selbst vornimmt, sondern von anderen erfährt: "Für Düsseldorf ist Lippe finsterste Provinz. […] Aus Düsseldorfer Sicht sind die Lipper […] ein Völkchen für sich."[17] So ein lippischer Pressekommentar von 1974. Und weitere Belege für diese Haltung werden immer wieder nachgeliefert.

Identität kommt aber auch in der Auswahl von Bündnispartnern zum Ausdruck – so etwa in der bei den Anschlussverhandlungen vor 60 Jahren betonten Präferenz für eine bleibende Verbindung mit Minden-Ravensberg.

All dies findet seinen Ausdruck in dem lippischen Selbstverständnis als „dritter Landesteil“ und heraldisch als Zwickel im Landeswappen.

Eine derart ausgeprägte Identität ermöglicht es den lippischen Repräsentanten nach wie vor, sich im Konfliktfall gegenüber der Landesregierung auf die Punktationen zu berufen; der Zustimmung der Lipper können sie sich dabei sicher sein.

Hermann Lübbe hat vor 30 Jahren zwei Bestimmungen in den Punktationen als Beispiele für die fortdauernde Gültigkeit machiavellistischer Grundsätze in der Politik bezeichnet.[18] Die Verlegung der Bezirksregierung in den angegliederten Landesteil als Ausgleich für den Verlust von dessen eigener Zentralfunktion entspricht danach ebenso den vor fünf Jahrhunderten formulierten Ideen dieses Staatstheoretikers wie die Belassung des Landesvermögens als Beweis für die Absicht, sich nicht am Besitz des hinzugewonnenen Landesteils bereichern zu wollen. Beides hatte Machiavelli als wichtige Voraussetzung dafür beschrieben, dass sich die Bewohner eines annektierten Landes nicht als Unterdrückte fühlen.

Umgekehrt gilt aber auch, dass derjenige, der diese Grundsätze verletzt, sich über starken Widerstand nicht zu wundern braucht.

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Eigentlich ist es nicht die Aufgabe von Historikern, künftige Entwicklungen vorherzusagen. Aber wenn man sich die Erfahrungen aus 60 Jahren Punktationen vor Augen hält, erscheint jede Prognose zum Erfolg politischer Absichten, die den Bestimmungen der Punktationen zuwiderlaufen, als sehr gewagt, wenn sie nicht berücksichtigt, dass dieser staatsrechtlich gar nicht existenten Regelung ein nicht zu unterschätzendes Beharrungsvermögen innewohnt.

Es wurde oben schon angedeutet: Der formale Defekt der Punktationen hat offenbar direkt mit deren politischer Durchschlagskraft zu tun – und das ist vor allem mit diesem Defekt zu erklären.

Gerade weil formal nicht greifbar – und daher auch nicht angreifbar – sind die Punktationen zu einem politischen Mythos geworden. Dieser Mythos bezieht seine Wirkung aus der in Jahrhunderten gewachsenen lippischen Identität, wie er umgekehrt diese Identität in der Gegenwart verstärkt – eine klassische Wechselwirkung also, die es erlaubt, die Punktationen sozusagen als Begründungsmythos für Lippe nach dem Ende der staatlichen Selbständigkeit als Teil Nordrhein-Westfalens zu bezeichnen.

So gesehen war das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von 1955 das Beste, was Lippe geschehen konnte. Denn die dort formulierte Feststellung des formalen Mangels der Vereinbarungen, verbunden aber mit einer starken moralischen Verpflichtung zur Einhaltung des Vereinbarten – und das Ganze noch unter dem Siegel eines obersten Gerichts – war die entscheidende Voraussetzung für die Entstehung dieses Mythos'.

Mythen sind bekanntlich von zäher Existenz. Und das erlaubt nun doch die Prognose, dass die Punktationen auch in naher und fernerer Zukunft in den einschlägigen politischen Diskussionen ihren Platz und ihre Wirkung